Oleh: Dodi Sudrajat, Koord. Umroh Haji DPP ASITA,

ITMA, Himpuh Jabar, serta Pendiri KHDI;

Wagiman, Peneliti Umroh-Haji pada KHDI, Dosen pada Program Doktor Hukum UTA’45 Jakarta 

REPUBLIKA.CO.ID, Pembentukan Kementerian Haji dan Umrah melalui Peraturan Presiden Nomor 92 Tahun 2025 tentang Kementerian Haji dan Umrah membawa konsekuensi penting terhadap tata kelola penyelenggaraan ibadah haji dan umrah di Indonesia. Perpres tersebut menempatkan Kementerian Haji dan Umrah sebagai kementerian yang menyelenggarakan suburusan pemerintahan haji dan umrah dalam lingkup urusan pemerintahan di bidang agama dan bertanggung jawab kepada Presiden. Perpres No. 92 Tahun 2025 berlaku sejak 8 September 2025 dan mencabut ketentuan Perpres No. 152 Tahun 2024 sepanjang mengatur tugas dan fungsi Kementerian Agama di bidang penyelenggaraan haji dan umrah, serta mencabut Perpres No. 154 Tahun 2024 tentang Badan Penyelenggara Haji.

Perubahan kelembagaan tersebut kemudian menimbulkan pertanyaan hukum mengenai keberlanjutan kebijakan kepesertaan aktif Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) bagi calon jemaah umrah dan jemaah haji khusus. Pertanyaan ini berkaitan dengan Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2022 tentang Optimalisasi Pelaksanaan Program Jaminan Kesehatan Nasional. Inpres tersebut memang memberikan instruksi kepada sejumlah pejabat pemerintahan, termasuk Menteri Agama, dalam rangka optimalisasi JKN. Persoalan hukumnya menjadi lebih spesifik: apakah mandat Presiden yang diberikan kepada Menteri Agama melalui Inpres No. 1 Tahun 2022 secara otomatis beralih kepada Menteri Haji dan Umrah setelah Perpres No. 92 Tahun 2025 membentuk kementerian baru? Jawaban terhadap pertanyaan tersebut tidak cukup hanya didasarkan pada kenyataan bahwa urusan haji dan umrah telah berpindah secara kelembagaan. Dalam hukum administrasi pemerintahan, perlu dilihat terlebih dahulu sumber, jenis, dan batas kewenangan yang dimiliki oleh pejabat yang melakukan tindakan pemerintahan.

Asas Legalitas. Atribusi, Delegasi, dan Mandat Tidak Dapat Disamakan

Asas legalitas merupakan prinsip fundamental dalam penyelenggaraan pemerintahan. Badan dan/atau pejabat pemerintahan tidak cukup hanya memiliki tujuan kebijakan yang baik, tetapi juga harus dapat menunjukkan dasar kewenangan untuk mengambil keputusan dan melakukan tindakan pemerintahan. UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan menempatkan keputusan dan tindakan pemerintahan dalam kerangka ketentuan peraturan perundang-undangan dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB). Dalam konteks persyaratan JKN, persoalannya bukan apakah kepesertaan JKN merupakan kebijakan yang memiliki tujuan sosial dan kesehatan yang sah.

Persoalan yang lebih mendasar adalah siapa yang mempunyai kewenangan untuk menetapkan, melanjutkan, atau menjadikan kepesertaan aktif JKN sebagai persyaratan administratif bagi calon jemaah umrah dan jemaah haji khusus setelah reorganisasi kelembagaan tahun 2025. Asas legalitas harus diuji pada dua lapis. Pertama, apakah terdapat dasar hukum yang memberikan kewenangan mengenai substansi kebijakan JKN. Kedua, apakah pejabat yang melaksanakan atau meneruskan kebijakan tersebut merupakan pejabat yang secara hukum mempunyai kewenangan untuk melakukannya.

Undang-Undang Administrasi Pemerintahan membedakan tiga sumber kewenangan, yaitu atribusi, delegasi, dan mandat. Perbedaan ini penting karena akibat hukumnya berbeda. Atribusi merupakan pemberian kewenangan kepada badan dan/atau pejabat pemerintahan oleh UUD 1945 atau undang-undang. Delegasi merupakan pelimpahan kewenangan dari badan dan/atau pejabat pemerintahan yang lebih tinggi kepada badan dan/atau pejabat pemerintahan lainnya, dengan konsekuensi tanggung jawab dan tanggung gugat beralih kepada penerima delegasi. Sementara itu, mandat merupakan penugasan dari pejabat yang lebih tinggi kepada pejabat di bawahnya untuk melaksanakan tugas tertentu, tetapi tanggung jawab dan tanggung gugat tetap berada pada pemberi mandat. UU No. 30 Tahun 2014 secara khusus menyatakan bahwa kewenangan mandat diperoleh dari sumber kewenangan atributif dan delegatif.

Pembedaan tersebut menjadi penting ketika membaca Inpres No. 1 Tahun 2022. Instruksi Presiden pada dasarnya merupakan instrumen Presiden dalam memberikan instruksi kepada pejabat pemerintahan untuk mengambil langkah tertentu. Karena itu, ketika instruksi tersebut ditujukan secara spesifik kepada Menteri Agama, tidak serta-merta dapat disimpulkan bahwa setiap pejabat yang kemudian mengambil alih urusan kelembagaan Menteri Agama otomatis menjadi penerima instruksi yang sama. Di sinilah perlu dibedakan antara pengalihan fungsi organisasi dengan pengalihan kewenangan yang bersumber dari instrumen tertentu.

Perpres No. 92/ 2025 & Inpres No. 1/2022, Terjadi Atribusi Baru?

Perpres No. 92 Tahun 2025 memang memberikan dasar kelembagaan yang jelas bagi Kementerian Haji dan Umrah. Perpres tersebut dibentuk berdasarkan antara lain UU No. 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara sebagaimana telah diubah dan UU No. 14 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga atas UU No. 8 Tahun 2019 tentang Penyelenggaraan Ibadah Haji dan Umrah. Struktur dan dasar hukum Perpres tersebut, Inpres No. 1 Tahun 2022 tidak disebut sebagai dasar hukum dalam bagian “Mengingat”.

Perpres No. 92 Tahun 2025 juga tidak memuat norma yang secara eksplisit menyatakan bahwa seluruh instruksi Presiden yang sebelumnya diberikan kepada Menteri Agama mengenai penyelenggaraan haji dan umrah secara otomatis beralih kepada Menteri Haji dan Umrah. Fakta normatif ini tidak dengan sendirinya berarti bahwa kebijakan JKN menjadi tidak berlaku. Kesimpulan demikian terlalu jauh. Yang dapat dikatakan adalah bahwa terdapat ruang persoalan hukum mengenai kesinambungan kewenangan yang perlu dijelaskan melalui konstruksi hukum yang tepat. Peralihan urusan haji dan umrah tidak identik dengan peralihan setiap mandat administratif yang pernah diterima oleh Menteri Agama.

Perspektif atribusi, Kementerian Haji dan Umrah memperoleh kedudukan, tugas, dan fungsi melalui Perpres No. 92 Tahun 2025 dalam kerangka kewenangan Presiden dan undang-undang yang menjadi dasar pembentukannya. Akan tetapi, atribusi mengenai penyelenggaraan haji dan umrah tidak secara otomatis dapat dibaca sebagai atribusi khusus untuk melaksanakan setiap kebijakan JKN yang sebelumnya ditujukan kepada Menteri Agama. Di sini terdapat perbedaan antara kewenangan menyelenggarakan urusan haji dan umrah dengan kewenangan menetapkan persyaratan kepesertaan JKN. Keduanya mungkin berhubungan secara administratif, tetapi tidak identik secara yuridis. Kementerian Haji dan Umrah dapat mempunyai kewenangan dalam penyelenggaraan haji dan umrah berdasarkan Perpres No. 92 Tahun 2025, tetapi untuk menyatakan bahwa kementerian tersebut juga menjadi penerima mandat khusus dari Inpres No. 1 Tahun 2022 diperlukan dasar interpretasi atau instrumen hukum yang menghubungkan keduanya.

Konstruksi delegasi juga perlu diperiksa secara hati-hati. Delegasi memerlukan pelimpahan kewenangan yang jelas dari pejabat atau badan pemerintahan yang mempunyai kewenangan tersebut kepada pejabat atau badan lainnya. Tidak setiap perubahan struktur organisasi dapat dianggap sebagai delegasi. Mandat mempunyai karakter bahwa pejabat penerima menjalankan kewenangan atas nama pemberi mandat, sedangkan tanggung jawab dan tanggung gugat pada prinsipnya tetap berada pada pemberi mandat. UU No. 30 Tahun 2014 bahkan mengatur bentuk pelaksanaan mandat, termasuk penggunaan frasa seperti “atas nama” atau bentuk pelaksanaan mandat lainnya.

Dalam kasus ini, tidak terdapat ketentuan eksplisit dalam Perpres No. 92 Tahun 2025 yang menyatakan bahwa Menteri Haji dan Umrah menerima mandat dari Presiden untuk meneruskan secara khusus instruksi JKN yang sebelumnya ditujukan kepada Menteri Agama. Secara hukum administrasi, lebih tepat mengatakan bahwa terdapat kebutuhan untuk memberikan dasar kewenangan yang eksplisit atau setidaknya konstruksi hukum yang dapat dipertanggungjawabkan, daripada langsung menganggap telah terjadi peralihan mandat secara otomatis.

Ikuti Whatsapp Channel Republika